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Publié : 6 juillet 2015
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DROIT : Guide de la Fonction Publique

Source : http://www.souffrance-et-travail.com/guides-pratiques/guide-de-la-fonction-publique/

Guide de la Fonction Publique

Le Droit de la Fonction Publique, tout le monde le sait, est d’une particulière complexité. Il existe de profondes différences entre le droit public et le droit privé qui modifient la prise en charge des agents en souffrance au travail, leur éventail de recours possibles, leurs réparations financières.

 

Différences et convergences de principe entre le droit de la fonction publique et le droit du travail

Dans le droit public comme dans le droit privé, la relation de travail ou d’emploi est encadrée juridiquement.

Par contre, Le droit administratif est dérogatoire au droit commun. Cette dérogation se prolonge par une juridiction spécifique : le tribunal administratif.

Il faut d’abord connaître les quatre grandes étapes du Droit de la Fonction Publique qui intéressent notre domaine, la psychopathologie du travail


1 – la Fonction Publique s’est fondée sur le respect de la hiérarchie : le fonctionnaire doit obéissance pour le respect de la réalisation du service public.

2 – la Fonction Publique a pris du retard sur les grands acquis sociaux comme le droit syndical, le droit de grève.

Alors que le droit de grève est reconnu aux salariés de droit privé depuis la loi du 25 mai 1864, le Conseil d’Etat écrit, en 1909, qu’ « en se mettant en grève, les fonctionnaires commettent un acte illicite et se placent eux-mêmes en dehors de l’application des lois et règlements édictés pour garantir leurs droits »

3 – Les progrès sociaux franco-français (grâce au Préambule de la constitution du 27 octobre 1946, aux grandes lois du 19 octobre 1946 et de 1983 -1984, grâce à la progression de la jurisprudence du Conseil d’Etat) finissent par introduire le droit de grève, les droits sociaux, etc, dans la Fonction publique.

A connaître !


Principaux textes juridiques français :

- loi du 13/07/1983 sur le Statut général des fonctionnaires
- loi du 11/01/1984 pour la fonction publique de l’Etat
- loi du 26/01/1984 pour la fonction publique territoriale
- loi du 9/01/1986 pour la fonction publique hospitalière
- loi du 13/03/2012

4 – A cette progression du droit français, s’ajoute le mouvement de progression du droit européen qui concerne tous les travailleurs (public ou privé) entrainant une judiciarisation du droit de la Fonction Publique

A connaître !


Principaux acquis juridiques de droit communautaire :

- Egalité hommes/femmes : directives du 10 février 1975, du 9 février 1976, du 19 décembre 1978, du 24 juillet 1986, du 11 décembre 1986, du 19 octobre 1992, du 13 juin 1996, 20 décembre 1996, du 15 décembre 1997, du 15 décembre 1997, du 13 juillet 1998, du 23 septembre 2002, et du 25 juillet 2006,

- Egalité juniors/seniors : directive du 27 novembre 2000

- Non-discrimination raciale/ethnique : directive du 29 juin 2000

- Egalité CDD/CDI : directive du 28 juin 1999

 

Quels sont les grands Principes du cadre juridique permettant la protection de la santé au travail des fonctionnaires ?

1. Le principe de la protection de la santé et de la sécurité des fonctionnaires sur le lieu de travail


L’article 23 de la loi du 13 juillet 1983 évoque : « Des conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ».

La directive du 12 juin 1989 dit :  » L’employeur est obligé d’assurer la sécurité et la santé des travailleurs dans tous les aspects liés au travail ».

Il s’agit d’une obligation de résultat, ce qui signifie que la faute est constituée toutes les fois que l’objectif n’est pas atteint

P.MALAURIE : « L’objet de l’obligation est déterminé, car le débiteur a promis un résultat précis. Le seul fait de ne l’avoir pas obtenu constitue l’inexécution de l’obligation. En d’autres termes, la faute du débiteur est établie, ce qui permet d’engager sa responsabilité contractuelle. Il n’en est autrement que si celui-ci démontre que l’inexécution a été causée par la force majeure, le fait du créancier ou le fait d’un tiers ».

Sur ce sujet, la Chambre sociale en droit privé est beaucoup plus en avance que le Conseil d’Etat en droit public :

Chambre Sociale, 28 février 2002, Société Valeo, Bull. V, n° 81 : « En vertu du contrat de travail le liant à son salarié, l’employeur est tenu envers celui-ci d’une obligation de sécurité de résultat, notamment en ce qui concerne les maladies professionnelles contractées par ce salarié du fait des produits fabriqués ou utilisés par l’entreprise ».

Chambre sociale, 21 juin 2006, X…, n° 05-43.914, Bull. V, n° 223 : « L’employeur est tenu envers ses salariés d’une obligation de sécurité de résultat en matière de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs dans l’entreprise, notamment en matière de harcèlement moral et que l’absence de faute de sa part ne peut l’exonérer de sa responsabilité ».

Chambre sociale, 19 octobre 2011, n° 09-68272, Publié au bulletin : « L’employeur est tenu envers ses salariés d’une obligation de sécurité de résultat en matière de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, notamment en matière de harcèlement moral, et que l’absence de faute de sa part ne peut l’exonérer de sa responsabilité ; qu’il doit répondre des agissements des personnes qui exercent, de fait ou de droit, une autorité sur les salariés ».

 

2. le principe d’une gestion paritaire des conditions de travail

Cette gestion paritaire se fait par l’intermédiaire de :

- la commission administrative paritaire (CAP) ou, pour les agents non titulaires, la commission consultative paritaire (CCP)

- le comité technique paritaire (CTP)

- le CHSCT qui est rattaché au CTP

Ces organes sont composés à parts égales de cadres de l’administration et de représentants du personnel. -> architecture tripartite.

 

3. Le principe de hiérarchie


Historiquement, les cadres de l’administration travaillent avec une organisation qui leur est favorable. En effet, le chef de service a un pouvoir d’organisation qui lui permet d’organiser les conditions de travail des agents, un droit d’obtenir l’obéissance de ces agents mais aussi une obligation de préserver la santé et la sécurité de ses agents.

Le chef de service est celui qui exerce un pouvoir de commandement sur des agents quelque soit le nom qu’on lui donne (il n’existe pas de texte pour définir ce qu’est un chef de service). Il ne faut donc pas confondre cet intitulé avec celui de « chef de service », employé pour désigner des professeurs en médecine dans les hôpitaux.

Le devoir d’obéissance du fonctionnaire concerne trois aspects principaux :

- les instructions émanant des supérieurs hiérarchiques,

- les règles générales d’organisation du service,

- les mesures individuelles prises pour la gestion de leur carrière (rémunération, mutation, affectation…).

 

Cadre juridique :


Loi du 13 juillet 1983, art. 18  : « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ».

Code pénal, art. 122-4 : « N’est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte prescrit ou autorisé par des dispositions législatives ou réglementaires. N’est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte commandé par l’autorité légitime, sauf si cet acte est manifestement illégal » (Crim. 23 mars 2004, Bulletin n° 77, p. 291 : le policier qui, poursuivant un automobiliste en fuite, franchit avec son véhicule une ligne blanche et roule à contresens commet « des actes manifestement illégaux, qui ne peuvent être justifiés ni par la loi ni par le commandement de l’autorité légitime »).

 

Quels sont les Principaux organes de gestion des conditions de travail des agents de la Fonction Publique ?

1. la hiérarchie, le chef de service


- Ils définissent les conditions de travail : pouvoir de définir des circulaires, mise en place du DUER, …

- Ils exercent un pouvoir de discipline, induit par le pouvoir de commandement, pour trancher les conflits au sein du service (art. 19 de la loi de 1983) ; le pouvoir disciplinaire est particulièrement important dans la Fonction Publique du fait qu’on ne licencie pas les fonctionnaires (ils font carrière).

 

2. les organes paritaires

- la CAP traite les questions individuelles relatives aux agents (congés, réintégration, affectation sur tel poste, …),

- le CTP traite les questions d’organisation du service,

- le CHSCT est sous tutelle du CTP. Il peut être central ou local avec un CHSCT par service. Depuis une réforme réglementaire du 28 juin 2011, sa compétence s’étend expressément aux harcèlements moral et sexuel (décret du 28 mai 1982, art. 51),

- l’ACMO est un agent individuel chargé de la mise en œuvre affecté à chaque CHS local,

 

3. Les instances médicales et la santé des agents :

- la commission de réforme examine l’imputabilité au service des accidents et maladies contractées en service par les agents, si le lien de causalité n’est pas spontanément accepté comme MP ou AT par l’administration,

- les médecins agréés sont inscrits sur une liste à disposition de l’administration ; leur rôle est d’examiner l’aptitude à l’emploi des fonctionnaires, et toutes décisions intéressant l’état de santé de ceux-ci (par l’intermédiaire des comités médicaux),

Voir le diaporama de Brigitte Font-Lebret sur la Médecine Agréée.

- la médecine du travail a une fonction similaire que dans le privé. Une médecine de prévention et de contrôle existe dans l’administration d’Etat (décret du 28 mai 1982, art. 10), auprès des collectivités territoriales (décret du 10 juin 1985, art. 11) et dans les établissements hospitaliers (le « service de santé au travail des établissements de santé », défini par les articles D. 4626-1 et suivants du code du travail),

- le comité médical est un comité de médecins comprenant un spécialiste de la pathologie concernée qui donne un avis médical à l’administration lorsqu’elle doit prendre une décision directement liée à l’état de santé de son agent (congés de maladie, disponibilité pour raisons de santé, mi-temps thérapeutique, reprise du travail après un congé de longue maladie, etc.) ; l’avis médical peut être suivi ou non, mais l’administration , n’ayant pas connaissance des éléments médicaux, ne statue pas sur l’aspect médical et il lui est difficile de ne pas suivre l’avis du comité médical.
Le comité médical peut être saisi par l’administration ou directement par un agent.

4. le juge administratif

Le juge est saisi des litiges en matière de santé et de sécurité au travail sous 2 formes :

- Le recours pour excès de pouvoir

Que demander ? Uniquement l’annulation d’une mesure, c’est-à-dire sa disparition (mais ce peut-être la disparition d’une mesure négative, comme celle qui consiste à ne pas donner de fonctions ; il est donc concrètement possible de demander l’annulation de la décision de priver de fonctions – ou de refuser d’en donner).

- Le recours indemnitaire

Exemple : un agent qui se blesse ou est malade en raison de mauvaises conditions de travail peut demander réparation des préjudices causés par l’administration.

Que demander ? Demander au juge – après l’avoir en vain demandé à son administration – d’indemniser des préjudices subis.

Comment agir ? Préférer le RPC (recours de plein contentieux), plus efficace qui, directement, indemnise et qui indirectement, contraint ainsi l’administration à mettre fin à une situation qui engage sa responsabilité – …et ses finances.

 

Les actions possibles en cas de situation de souffrance au travail

1. la protection fonctionnelle (art. 11 de la loi du 13/07/1983)


Ce dispositif permet à l’agent d’exiger de son administration qu’elle mette en place sans délai des mesures de toutes natures (juridiques, matérielles, …) pour le protéger d’un danger auquel il est confronté dans l’exercice de ses fonctions :

Article 11 de la loi du 13 juillet 1983 : « Les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au foncti