local : MAISON DES SYNDICATS
18 rue de l'Oiselet   -   La Camusière
37550    Saint Avertin
local :  02.47.85.11.15
portable : 07 81 55 42 14

 courriel : sudeduc37@gmail.com

Publié : 6 juillet 2015
Format PDF Enregistrer au format PDF

DROIT : Guide de la Fonction Publique

Source : http://www.souffrance-et-travail.com/guides-pratiques/guide-de-la-fonction-publique/

Guide de la Fonction Publique

Le Droit de la Fonction Publique, tout le monde le sait, est d’une particulière complexité. Il existe de profondes différences entre le droit public et le droit privé qui modifient la prise en charge des agents en souffrance au travail, leur éventail de recours possibles, leurs réparations financières.

 

  Différences et convergences de principe entre le droit de la fonction publique et le droit du travail

Dans le droit public comme dans le droit privé, la relation de travail ou d’emploi est encadrée juridiquement.

Par contre, Le droit administratif est dérogatoire au droit commun. Cette dérogation se prolonge par une juridiction spécifique : le tribunal administratif.

  Il faut d’abord connaître les quatre grandes étapes du Droit de la Fonction Publique qui intéressent notre domaine, la psychopathologie du travail


1 – la Fonction Publique s’est fondée sur le respect de la hiérarchie : le fonctionnaire doit obéissance pour le respect de la réalisation du service public.

2 – la Fonction Publique a pris du retard sur les grands acquis sociaux comme le droit syndical, le droit de grève.

Alors que le droit de grève est reconnu aux salariés de droit privé depuis la loi du 25 mai 1864, le Conseil d’Etat écrit, en 1909, qu’ « en se mettant en grève, les fonctionnaires commettent un acte illicite et se placent eux-mêmes en dehors de l’application des lois et règlements édictés pour garantir leurs droits »

3 – Les progrès sociaux franco-français (grâce au Préambule de la constitution du 27 octobre 1946, aux grandes lois du 19 octobre 1946 et de 1983 -1984, grâce à la progression de la jurisprudence du Conseil d’Etat) finissent par introduire le droit de grève, les droits sociaux, etc, dans la Fonction publique.

A connaître !


Principaux textes juridiques français :

- loi du 13/07/1983 sur le Statut général des fonctionnaires
- loi du 11/01/1984 pour la fonction publique de l’Etat
- loi du 26/01/1984 pour la fonction publique territoriale
- loi du 9/01/1986 pour la fonction publique hospitalière
- loi du 13/03/2012

4 – A cette progression du droit français, s’ajoute le mouvement de progression du droit européen qui concerne tous les travailleurs (public ou privé) entrainant une judiciarisation du droit de la Fonction Publique

A connaître !


Principaux acquis juridiques de droit communautaire :

- Egalité hommes/femmes : directives du 10 février 1975, du 9 février 1976, du 19 décembre 1978, du 24 juillet 1986, du 11 décembre 1986, du 19 octobre 1992, du 13 juin 1996, 20 décembre 1996, du 15 décembre 1997, du 15 décembre 1997, du 13 juillet 1998, du 23 septembre 2002, et du 25 juillet 2006,

- Egalité juniors/seniors : directive du 27 novembre 2000

- Non-discrimination raciale/ethnique : directive du 29 juin 2000

- Egalité CDD/CDI : directive du 28 juin 1999

 

Quels sont les grands Principes du cadre juridique permettant la protection de la santé au travail des fonctionnaires ?

  1. Le principe de la protection de la santé et de la sécurité des fonctionnaires sur le lieu de travail


L’article 23 de la loi du 13 juillet 1983 évoque : « Des conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ».

La directive du 12 juin 1989 dit :  » L’employeur est obligé d’assurer la sécurité et la santé des travailleurs dans tous les aspects liés au travail ».

Il s’agit d’une obligation de résultat, ce qui signifie que la faute est constituée toutes les fois que l’objectif n’est pas atteint

P.MALAURIE : « L’objet de l’obligation est déterminé, car le débiteur a promis un résultat précis. Le seul fait de ne l’avoir pas obtenu constitue l’inexécution de l’obligation. En d’autres termes, la faute du débiteur est établie, ce qui permet d’engager sa responsabilité contractuelle. Il n’en est autrement que si celui-ci démontre que l’inexécution a été causée par la force majeure, le fait du créancier ou le fait d’un tiers ».

Sur ce sujet, la Chambre sociale en droit privé est beaucoup plus en avance que le Conseil d’Etat en droit public :

Chambre Sociale, 28 février 2002, Société Valeo, Bull. V, n° 81 : « En vertu du contrat de travail le liant à son salarié, l’employeur est tenu envers celui-ci d’une obligation de sécurité de résultat, notamment en ce qui concerne les maladies professionnelles contractées par ce salarié du fait des produits fabriqués ou utilisés par l’entreprise ».

Chambre sociale, 21 juin 2006, X…, n° 05-43.914, Bull. V, n° 223 : « L’employeur est tenu envers ses salariés d’une obligation de sécurité de résultat en matière de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs dans l’entreprise, notamment en matière de harcèlement moral et que l’absence de faute de sa part ne peut l’exonérer de sa responsabilité ».

Chambre sociale, 19 octobre 2011, n° 09-68272, Publié au bulletin : « L’employeur est tenu envers ses salariés d’une obligation de sécurité de résultat en matière de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, notamment en matière de harcèlement moral, et que l’absence de faute de sa part ne peut l’exonérer de sa responsabilité ; qu’il doit répondre des agissements des personnes qui exercent, de fait ou de droit, une autorité sur les salariés ».

 

  2. le principe d’une gestion paritaire des conditions de travail

Cette gestion paritaire se fait par l’intermédiaire de :

- la commission administrative paritaire (CAP) ou, pour les agents non titulaires, la commission consultative paritaire (CCP)

- le comité technique paritaire (CTP)

- le CHSCT qui est rattaché au CTP

Ces organes sont composés à parts égales de cadres de l’administration et de représentants du personnel. -> architecture tripartite.

 

  3. Le principe de hiérarchie


Historiquement, les cadres de l’administration travaillent avec une organisation qui leur est favorable. En effet, le chef de service a un pouvoir d’organisation qui lui permet d’organiser les conditions de travail des agents, un droit d’obtenir l’obéissance de ces agents mais aussi une obligation de préserver la santé et la sécurité de ses agents.

Le chef de service est celui qui exerce un pouvoir de commandement sur des agents quelque soit le nom qu’on lui donne (il n’existe pas de texte pour définir ce qu’est un chef de service). Il ne faut donc pas confondre cet intitulé avec celui de « chef de service », employé pour désigner des professeurs en médecine dans les hôpitaux.

Le devoir d’obéissance du fonctionnaire concerne trois aspects principaux :

- les instructions émanant des supérieurs hiérarchiques,

- les règles générales d’organisation du service,

- les mesures individuelles prises pour la gestion de leur carrière (rémunération, mutation, affectation…).

 

Cadre juridique :


Loi du 13 juillet 1983, art. 18  : « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ».

Code pénal, art. 122-4 : « N’est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte prescrit ou autorisé par des dispositions législatives ou réglementaires. N’est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte commandé par l’autorité légitime, sauf si cet acte est manifestement illégal » (Crim. 23 mars 2004, Bulletin n° 77, p. 291 : le policier qui, poursuivant un automobiliste en fuite, franchit avec son véhicule une ligne blanche et roule à contresens commet « des actes manifestement illégaux, qui ne peuvent être justifiés ni par la loi ni par le commandement de l’autorité légitime »).

 

Quels sont les Principaux organes de gestion des conditions de travail des agents de la Fonction Publique ?

  1. la hiérarchie, le chef de service


- Ils définissent les conditions de travail : pouvoir de définir des circulaires, mise en place du DUER, …

- Ils exercent un pouvoir de discipline, induit par le pouvoir de commandement, pour trancher les conflits au sein du service (art. 19 de la loi de 1983) ; le pouvoir disciplinaire est particulièrement important dans la Fonction Publique du fait qu’on ne licencie pas les fonctionnaires (ils font carrière).

 

  2. les organes paritaires

- la CAP traite les questions individuelles relatives aux agents (congés, réintégration, affectation sur tel poste, …),

- le CTP traite les questions d’organisation du service,

- le CHSCT est sous tutelle du CTP. Il peut être central ou local avec un CHSCT par service. Depuis une réforme réglementaire du 28 juin 2011, sa compétence s’étend expressément aux harcèlements moral et sexuel (décret du 28 mai 1982, art. 51),

- l’ACMO est un agent individuel chargé de la mise en œuvre affecté à chaque CHS local,

 

  3. Les instances médicales et la santé des agents :

- la commission de réforme examine l’imputabilité au service des accidents et maladies contractées en service par les agents, si le lien de causalité n’est pas spontanément accepté comme MP ou AT par l’administration,

- les médecins agréés sont inscrits sur une liste à disposition de l’administration ; leur rôle est d’examiner l’aptitude à l’emploi des fonctionnaires, et toutes décisions intéressant l’état de santé de ceux-ci (par l’intermédiaire des comités médicaux),

Voir le diaporama de Brigitte Font-Lebret sur la Médecine Agréée.

- la médecine du travail a une fonction similaire que dans le privé. Une médecine de prévention et de contrôle existe dans l’administration d’Etat (décret du 28 mai 1982, art. 10), auprès des collectivités territoriales (décret du 10 juin 1985, art. 11) et dans les établissements hospitaliers (le « service de santé au travail des établissements de santé », défini par les articles D. 4626-1 et suivants du code du travail),

- le comité médical est un comité de médecins comprenant un spécialiste de la pathologie concernée qui donne un avis médical à l’administration lorsqu’elle doit prendre une décision directement liée à l’état de santé de son agent (congés de maladie, disponibilité pour raisons de santé, mi-temps thérapeutique, reprise du travail après un congé de longue maladie, etc.) ; l’avis médical peut être suivi ou non, mais l’administration , n’ayant pas connaissance des éléments médicaux, ne statue pas sur l’aspect médical et il lui est difficile de ne pas suivre l’avis du comité médical.
Le comité médical peut être saisi par l’administration ou directement par un agent.

  4. le juge administratif

Le juge est saisi des litiges en matière de santé et de sécurité au travail sous 2 formes :

- Le recours pour excès de pouvoir

Que demander ? Uniquement l’annulation d’une mesure, c’est-à-dire sa disparition (mais ce peut-être la disparition d’une mesure négative, comme celle qui consiste à ne pas donner de fonctions ; il est donc concrètement possible de demander l’annulation de la décision de priver de fonctions – ou de refuser d’en donner).

- Le recours indemnitaire

Exemple : un agent qui se blesse ou est malade en raison de mauvaises conditions de travail peut demander réparation des préjudices causés par l’administration.

Que demander ? Demander au juge – après l’avoir en vain demandé à son administration – d’indemniser des préjudices subis.

Comment agir ? Préférer le RPC (recours de plein contentieux), plus efficace qui, directement, indemnise et qui indirectement, contraint ainsi l’administration à mettre fin à une situation qui engage sa responsabilité – …et ses finances.

 

Les actions possibles en cas de situation de souffrance au travail

  1. la protection fonctionnelle (art. 11 de la loi du 13/07/1983)


Ce dispositif permet à l’agent d’exiger de son administration qu’elle mette en place sans délai des mesures de toutes natures (juridiques, matérielles, …) pour le protéger d’un danger auquel il est confronté dans l’exercice de ses fonctions :

Article 11 de la loi du 13 juillet 1983 : « Les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire. Lorsqu’un fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d’attribution n’a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à ce fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui. La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. La collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle. La collectivité publique est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des menaces ou attaques la restitution des sommes versées au fonctionnaire intéressé. Elle dispose, en outre, aux mêmes fins, d’une action directe qu’elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale. Les dispositions du présent article sont applicables aux agents publics non titulaires ».

C.E., 12 mars 2010, Commune de Hoenheim, req. n° 308.974, à mentionner aux Tables : « Des agissements répétés de harcèlement moral (sont) de ceux qui (peuvent) permettre, à l’agent public qui en est l’objet, d’obtenir la protection fonctionnelle prévue par les dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont les fonctionnaires et les agents publics non titulaires pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions ».

Ce à quoi le Conseil ajoute que : « La circonstance que (l’agent) se trouvait en congé de maladie lors de la présentation de sa demande tendant à l’obtention de la protection fonctionnelle prévue par ces dispositions n’excluait pas qu’il fût fait droit à cette demande, dès lors que des démarches adaptées à la nature et à l’importance des agissements contre lesquels cette protection était sollicitée pouvaient encore être mises en oeuvre par la COMMUNE DE HOENHEIM « .

T.A. NICE 15 juin 2010 n° 07.06362/4, AJFP 2011, p. 41 : Le harcèlement horizontal donne aussi droit à la protection fonctionnelle. En l’espèce, éloignement du collègue harceleur (mutation d’office dans l’intérêt du service ou déplacement disciplinaire).

La mise en œuvre de cette disposition n’est pas assujettie à la définition de la responsabilité.

 

  2 – le droit de retrait


Le droit de retrait est fondé sur un risque et il faut donc pouvoir anticiper un risque grave et imminent.

Article 5-6 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 : « L’agent alerte immédiatement l’autorité administrative compétente de toute situation de travail dont il a un motif raisonnable de penser qu’elle présente un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé ainsi que de toute défectuosité qu’il constate dans les systèmes de protection. Il peut se retirer d’une telle situation. L’autorité administrative ne peut demander à l’agent qui a fait usage de son droit de retrait de reprendre son activité dans une situation de travail où persiste un danger grave et imminent résultant notamment d’une défectuosité du système de protection. Aucune sanction, aucune retenue de salaire ne peut être prise à l’encontre d’un agent ou d’un groupe d’agents qui se sont retirés d’une situation de travail dont ils avaient un motif raisonnable de penser qu’elle présentait un danger grave et imminent pour la vie ou la santé de chacun d’eux ».

Comme dans le droit privé, le droit de retrait est très difficile à qualifier en ce qui concerne la souffrance au travail. La menace qui peut fonder l’exercice du droit de retrait est plus spécialement un risque d’accident. Les maladies, notamment psychologiques, qui sont le plus souvent consécutives d’une série d’événements à évolution lente sont donc a priori hors champ.

Le Risque est de se trouver en situation d’abandon de poste ; le licenciement suppose alors la mise en œuvre d’une procédure spécifique ; mais tout de même :

C.E. 16 décembre 2009, Ministre de la défense, req. n° 320.840, à mentionner aux Tables (droit de retrait et harcèlement moral ; v. D. JEAN-PIERRE, JCP adm. coll. terr. 22 février 2010, p. 32 ; M.-P. LAVOILLOTTE, LPA 17 octobre 2006, n° 207) : « Considérant qu’après avoir recueilli l’avis du comité d’hygiène et de sécurité, l’administration a convoqué Mme A à une visite médicale afin d’évaluer son état de santé, qui était le motif invoqué par l’intéressée pour faire valoir son droit de retrait ; que l’administration, qui estimait que les conditions d’exercice par Mme A de ce droit n’étaient pas réunies, doit donc être regardée comme ayant pris les mesures prévues par les dispositions précitées du décret du 19 juillet 1985 et de l’arrêté du 22 avril 1997 ; Considérant qu’à supposer même que Mme A, qui faisait valoir avec insistance auprès de sa hiérarchie son souhait d’être mutée en Guadeloupe, alors qu’aucun poste n’y était vacant, ait été en retour l’objet d’agissements constitutifs de harcèlement moral, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’en estimant qu’elle ne se trouvait pas de ce fait en situation de danger grave et imminent, malgré le stress intense qu’elle indiquait ressentir et en dépit des problèmes de santé qu’elle rencontrait, mais dont la commission de réforme avait estimé qu’ils étaient sans lien avec son activité professionnelle, l’administration ait commis une erreur d’appréciation ».

 

  3. Devoir de réserve et signalement des faits


Il faut concilier :

Une obligation de se taire (Loi du 13 juillet 1983, art. 26 : « Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions »)  ;

Et une obligation de parler (Code de procédure pénale, art. 40 : « Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

C.A.A. MARSEILLE 27 septembre 2011, req. n° 09MA02175, AJFP 2012, p. 39 : Lorsque des faits de harcèlement moral sont établis, ils justifient légalement une atténuation du devoir de réserve de l’agent public qui en est victime. L’équilibre est alors le suivant : « Considérant qu’un agent public ne peut ainsi être sanctionné lorsqu’il est amené à dénoncer publiquement des faits de harcèlement moral dont il est la victime ou le témoin, même si la relation de tels faits est par elle-même de nature à jeter le discrédit sur l’administration ».

Sur quoi la Cour prend tout de même soin de préciser que l’image du service public est en cause :
« Que cet agent doit cependant veiller à ne pas accroître abusivement ce discrédit, en se livrant à des descriptions ou critiques qui déborderaient, par leur tonalité ou leur contenu, le cadre dans lequel les faits de harcèlement moral se sont produits, le cercle des personnes impliquées dans ce harcèlement moral, et le contexte qui l’a rendu possible ; que le maintien, dans cette mesure, du devoir de réserve de l’intéressé, dont la méconnaissance pourrait, le cas échéant, donner lieu à sanction disciplinaire, sous le contrôle du juge, n’est pas contraire aux dispositions législatives précitées ».

Selon la Chambre sociale : « le salarié qui relate des faits de harcèlement moral ne peut être licencié pour ce motif, sauf mauvaise foi, laquelle ne peut résulter de la seule circonstance que les faits dénoncés ne sont pas établis » (Soc. 10 mars 2009, Bull. civ. V, n° 66 ; D. 2009. AJ 952, obs. L. Perrin Document InterRevues ; RDT 2009. 376, obs. B. Lardy-Pélissier Document InterRevues ; ibid. 453, obs. P. Adam Document InterRevues ; JCP S 2009. 1225, obs. Leborgne-Ingelaere).

Et ainsi : C.A.A. NANTES, 4 décembre 2009, req. n° 09NT01302 : Annulation d’une révocation sanctionnant une plainte pour harcèlement moral.

 

  4. la lutte contre les discriminations (art. 6 et suivants de la loi du 13/07/1983)

Aucun agent ne doit subir de discrimination par rapport au sexe (art. 6 bis), au refus de subir un harcèlement sexuel (art. 6 ter), au refus de subir un harcèlement moral, aux travailleurs handicapés, … L’ensemble de ces discriminations sont toutes opposables à toutes les administrations.

Les différents textes existent, il suffit de les appliquer… mais ils ne sont pas rappelés aux chefs de service, ne sont pas intégrés dans les formations …

Depuis la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, un progrès général a été fait puisque le droit français dispose désormais que : « Toute personne qui s’estime victime d’une discrimination directe ou indirecte présente devant la juridiction compétente les faits qui permettent d’en présumer l’existence. Au vu de ces éléments, il appartient à la partie défenderesse de prouver que la mesure en cause est justifiée par des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. Le présent article ne s’applique pas devant les juridictions pénales » (loi préc., art.4).

Depuis cette année, le juge a appliqué ce régime au harcèlement moral.

C.E. section 11 juillet 2011, MONTAUT / Cne de Guécélard, n° 321225 : « Considérant, d’une part, qu’il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement ; qu’il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ; que la conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harc