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Publié : 20 juillet 2013
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RASED & Commission finances du SÉNAT (9 / 07/ 2013)

La commission finances du Sénat rappelle, le 9 juillet, l’importance des RASED et la nécessité de recréer les postes supprimés. Première reconnaissance, mais quelles suites ?
 
Par contre, si la séparation nécessaire avec le dispositif plus de maîtres que de classes est relevée, un passage sur l’aide personnalisée maintient cette autre confusion.

"Ainsi, un besoin de coordination apparaît au sein de la communauté éducative. Nous préconisons d’identifier un temps hebdomadaire unique, de trois heures, consacré à l’aide personnalisée et à la concertation, alors qu’aujourd’hui les obligations réglementaires de service des professeurs des écoles dissocient l’aide personnalisée d’une part et les travaux pédagogiques en équipe d’autre part. L’objectif serait de permettre une intervention dans des délais resserrés auprès des élèves en difficulté."


COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES
Mardi 9 juillet 2013
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Réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) - Contrôle budgétaire - Communication

Puis la commission entend une communication de MM. Thierry Foucaud et Claude Haut, rapporteurs spéciaux, sur les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED).

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial. - Les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) ont été créés en 1990 pour venir en aide aux élèves des classes maternelles et primaires rencontrant des difficultés que ne peuvent pas prendre en charge les professeurs des écoles et les instituteurs. Ils réunissent des psychologues scolaires et des professeurs des écoles spécialisés qui viennent en renfort des équipes pédagogiques des écoles et ne sont donc pas affectés à une classe en particulier.

Les intervenants des RASED sont recrutés parmi les professeurs des écoles et les instituteurs disposant d’une formation spécialisée : d’une part, le diplôme d’Etat de psychologie scolaire (DEPS) pour les psychologues ; d’autre part, le certificat d’aptitude professionnelle pour les aides spécialisées, les enseignements adaptés et la scolarisation des élèves en situation de handicap (CAPA-SH), pour les maîtres spécialisés. Il existe deux types de spécialisation : les premières à dominante pédagogique qui visent à surmonter les difficultés des élèves à comprendre et à apprendre alors qu’ils en ont les capacités ; ces aides sont dispensées par les maîtres ayant suivi l’option E (dominante pédagogique) du CAPA-SH, d’où leur nom de « maîtres E » ; les secondes à dominante rééducative, destinées aux élèves ayant des difficultés à s’adapter aux exigences scolaires ; ces aides sont dispensées par les maîtres ayant suivi l’option G (dominante rééducative) du CAPA-SH, communément appelés « maîtres G ». Il y a donc trois catégories d’intervenants dans les RASED : les psychologues scolaires, les maîtres E et les maîtres G.

A cet égard, avec Claude Haut, il nous est apparu nécessaire, pour élargir le recrutement des psychologues scolaires, de permettre l’accès à ces fonctions des étudiants en psychologie titulaires d’un master, à condition qu’ils aient suivi une formation sur le système éducatif ou aient été admis à un concours spécifique de psychologue de l’éducation nationale.

Si à leurs débuts les RASED ont fait l’objet d’une attention particulière, notamment dans le cadre de travaux menés par l’inspection générale de l’éducation nationale en 1996 et 1997, ils ont ensuite disparu des textes institutionnels, et les réformes de l’éducation nationale conduites en 2008 et 2009 ont coïncidé avec le sentiment répandu, parmi les RASED, les parents et les maîtres, que le dispositif des aides spécialisées était en déclin.

En 2008, la réforme de l’enseignement primaire a fixé la durée du temps scolaire à vingt-quatre heures hebdomadaires, auxquelles s’ajoutent deux heures d’aide personnalisée en petits groupes pour les élèves en difficulté et une heure de travaux en équipes pédagogiques. Une ambiguïté est apparue sur l’articulation entre l’aide personnalisée et les aides individualisées : des maîtres E et des maîtres G ont dispensé l’aide personnalisée, ce qui est contraire à leur statut et aux textes. C’est pourquoi nous appelons à clarifier le régime des aides personnalisées et des aides spécialisées, en soulignant qu’elles sont complémentaires et en rappelant explicitement que les maîtres spécialisés n’ont pas à apporter d’aide personnalisée.

Une circulaire du 17 juillet 2009 a clarifié le régime des RASED, en précisant que les aides spécialisées interviennent quand les autres dispositifs se sont révélés insuffisants. Par ailleurs, il a été précisé le cadre dans lequel exercent les maîtres spécialisés et les psychologues scolaires, conformément au projet d’école, en concertation avec le conseil des maîtres et sous l’autorité de l’inspecteur de l’éducation nationale. Ces éclaircissements sont apparus utiles, mais n’ont pas levé toutes les incertitudes sur le régime des intervenants des RASED. En particulier, il est nécessaire de mieux identifier les contours et le contenu de la mission de rééducation des maîtres G, qui ne sont pas des psychothérapeutes. Ces précisions nous semblent devoir figurer dans un texte juridique d’un statut plus élevé qu’une simple circulaire, comme c’est aujourd’hui le cas sur la base de deux circulaires de 1990 et 2009. Il faudrait l’adoption d’un arrêté ou d’un décret.

Mais la principale faiblesse de la réforme de 2009 est d’avoir servi à justifier une réduction drastique des postes de RASED. Entre la rentrée 2008 et la rentrée 2012, 4 800 postes ont été supprimés sur un total de 14 800, soit un tiers des postes.

On compte aujourd’hui un peu moins de 10 000 postes en RASED répartis entre 4 500 postes de maîtres E, 1 800 postes de maîtres G et 3 700 postes de psychologues scolaires.

Ces réductions d’effectifs, déclinées par académie, ont exclusivement porté sur les emplois des maîtres spécialisés, les maîtres E et les maîtres G. Comme l’objectif de l’ancienne majorité était qu’il n’y ait pas de classes sans maître, les postes de RASED ont été dans une large part réaffectés dans les classes ou été placés en position surnuméraire, dans une ou plusieurs écoles. Contrairement au discours alors tenu par le ministère, je ne suis pas sûr que tous les maîtres E et les maîtres G souhaitaient effectivement être réaffectés dans des classes, alors qu’ils avaient fait le choix de suivre des formations spécialisées. Par ailleurs, ce sont 250 000 élèves qui, chaque année, n’ont plus bénéficié d’une aide adaptée à leurs besoins, faute de maîtres spécialisés. Les RASED ont bel et bien servi de variable d’ajustement budgétaire.

La diminution des effectifs des RASED a accru les inégalités territoriales et entre académies. Entre 2008 et 2012, la suppression du nombre de maîtres E et de maîtres G s’est élevée à 43 % pour l’ensemble du territoire national, mais cette baisse a atteint des pics de 68 % dans l’académie de Toulouse, de 65 % dans celle de Caen et de 64 % dans l’académie de Limoges. De véritables zones blanches, non couvertes par les RASED, sont apparues dans certaines régions rurales, sans que a contrario nous disposions d’informations fiables pour vérifier si les zones d’éducation prioritaire ont été davantage épargnées.

Sur les 1 000 postes supplémentaires de professeurs des écoles recrutés dès la rentrée 2012, en application de la loi de finances rectificative du 16 août 2012, 100 ont été réaffectés à la reconstitution des RASED, suivant les priorités identifiées par chaque académie.

Le projet de loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République, adopté par le Sénat le 25 juin 2013, a prévu, au cours du quinquennat, la création de 54 000 postes dans l’éducation nationale, dont 7 000 pour favoriser l’évolution des équipes pédagogiques. Parmi ces postes, le renforcement des RASED figure explicitement parmi les objectifs à atteindre. Un rétablissement à due concurrence des postes supprimés représenterait 3 500 emplois pour les RASED. Si les RASED ont bien figuré parmi les priorités de créations de postes à la rentrée 2012, pour la rentrée 2013, selon les organisations professionnelles, seulement 72 postes nouveaux seraient déployés dans les réseaux d’aide spécialisée, ce qui souligne l’ampleur de la tâche à accomplir au cours de la législature.

Le dispositif « plus de maîtres que de classes » doit ainsi accompagner le rétablissement des RASED, et non s’y substituer. Je ne doute pas que telle est d’ailleurs l’interprétation qu’en a le ministère de l’éducation nationale.

Une recommandation clé que nous formulons à l’issue de notre contrôle budgétaire consiste donc à rétablir les postes de RASED supprimés entre 2008 et 2012. Par ailleurs, il faut disposer des informations factuelles nécessaires sur les effectifs des élèves suivis par les RASED. L’enquête conduite à ce titre pendant l’année scolaire 2010-2011 n’a malheureusement pas été renouvelée. Certes, des disparités entre académies rendent les comparaisons difficiles à établir. Mais je ne pense pas que casser le thermomètre permette de faire baisser la fièvre. Ces données factuelles sont nécessaires, tout comme celles relatives au nombre de demandes présentées. Il importe que celles-ci puissent être prises en charge en totalité, et que l’on dispose également de statistiques par académies sur les dossiers présentés au titre des RASED.

M. Claude Haut, rapporteur spécial. - Un indicateur des inquiétudes qui se sont fait jour sur l’avenir et la pérennité des RASED est reflété par l’effondrement des effectifs en formation de spécialisation. Durant l’année scolaire 2008-2009, 879 stagiaires avaient suivi une formation au CAPA-SH E et G et au DEPS. Pour l’année scolaire 2012-2013, ces effectifs ne s’élevaient plus qu’à 28 pour les maîtres E, moins de 30 pour les maîtres G (les statistiques étant incomplètes pour un tiers des départements) et 82 pour les psychologues scolaires.

D’autres dépenses que celles de personnel concourent au fonctionnement des RASED. A cet égard, il est dommage que la nature des crédits de fonctionnement relatifs aux RASED, à hauteur de 3 millions d’euros par an, ne soit pas précisée dans la justification au premier euro qui figure dans les projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances initiales et dans les rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de règlement. Cette lacune des documents budgétaires devra être comblée. Par ailleurs, les frais de déplacement des intervenants des RASED ne sont pas toujours intégralement remboursés, ou ce remboursement intervient trop tard.

Sur un plan plus qualitatif, un groupe de travail intercatégoriel a été mis en place par la direction générale de l’enseignement scolaire et l’inspection générale de l’éducation nationale pour réfléchir à des aménagements du régime des RASED. Sur la base de ces travaux, une concertation doit s’engager cet automne en vue d’une mise en oeuvre des réformes à la rentrée 2014. Nos travaux entendent contribuer à cette réflexion.

Tout d’abord, il importe de conforter la place des maîtres des RASED par rapport aux différents acteurs du monde de l’éducation.

Ainsi, un besoin de coordination apparaît au sein de la communauté éducative. Nous préconisons d’identifier un temps hebdomadaire unique, de trois heures, consacré à l’aide personnalisée et à la concertation, alors qu’aujourd’hui les obligations réglementaires de service des professeurs des écoles dissocient l’aide personnalisée d’une part et les travaux pédagogiques en équipe d’autre part. L’objectif serait de permettre une intervention dans des délais resserrés auprès des élèves en difficulté.

Les RASED ont donné lieu à une mobilisation dès 2009 des parents d’élèves. Cependant, ils souffrent toujours d’un manque de visibilité, alors qu’un des objectifs de la refondation de l’école est de pleinement impliquer les parents dans le processus éducatif. A cet égard, les maîtres des RASED jouent souvent un rôle de médiateur irremplaçable entre les professeurs des écoles et les parents. C’est pourquoi nous recommandons de présenter la place et le rôle des RASED dans le guide des parents distribué au sein des écoles lors de la rentrée scolaire.

Enfin, l’échec scolaire englobe un ensemble de facteurs, notamment sociaux, culturels et familiaux. Tenant compte de cette situation, les associations de rééducateurs de l’éducation nationale ont proposé de faire évoluer les objectifs et les missions des RASED qui deviendraient des pôles spécialisés dans la prévention et la réussite à l’école, par un travail en réseau avec les parents et les autres dispositifs sociaux et médico-sociaux. Une telle évolution apparaît effectivement souhaitable.

Des aménagements au régime des RASED impliquent également de réaffirmer la place de l’enfant dans le système éducatif, alors que les exemples étrangers - en Scandinavie, en Corée ou au Japon - nous montrent la nécessité d’une école inclusive où la recherche de l’excellence doit se combiner avec un soutien aux élèves les plus fragiles. Il s’agit d’élever le niveau d’exigence pour l’ensemble des élèves. Tel est le principe du socle commun de compétences inscrit au projet de loi de refondation de l’école.

Par ailleurs, la réforme introduite par la circulaire du 10 juillet 2009, a favorisé la sédentarisation des maîtres pour qu’ils restent dans la classe. Ce choix a permis de ne pas stigmatiser les élèves des RASED et de maintenir une continuité avec l’enseignement dispensé à l’ensemble des élèves. Toutefois, comme l’ont déploré les syndicats, l’expérience des maîtres sédentarisés n’a pas profité à l’ensemble des élèves qui auraient eu besoin de l’intervention des RASED.

Il serait donc utile de conduire une évaluation de la sédentarisation des maîtres suite à la réforme de 2009, au regard du nombre d’élèves aidés et de l’efficacité d’un dispositif resserré sur certaines écoles.

Il pourrait ainsi être envisagé une sédentarisation dans les zones d’éducation prioritaire où le suivi des élèves, par petits groupes, devrait davantage être approfondi et s’inscrire dans la durée. En toute hypothèse, la sédentarisation devrait être ciblée pour ne pas priver certaines zones, plus isolées, de toute intervention des RASED. Elle devrait s’appuyer sur une évaluation des besoins des élèves, appréciés par les maîtres, les enseignants spécialisés et les corps d’inspection.

Enfin, les données conduites au cours de l’année scolaire 2010-2011 ont montré que les interventions des RASED avaient bénéficié en premier lieu aux élèves de CP et de CE1, qui ont représenté 45 % de l’ensemble des élèves aidés. Certes, les retards dans les connaissances de base sont plus difficiles à combler après le CE1. Mais les années d’école maternelle n’en sont pas moins déterminantes pour la réduction des inégalités scolaires et le repérage des élèves en difficulté. C’est pourquoi nous préconisons de réaffirmer, dans les textes réglementaires, que le champ d’intervention des RASED doit couvrir l’ensemble des classes de maternelle et du primaire.

En conclusion, les RASED ont répondu à l’objectif de réduire l’échec scolaire par rapport aux dispositifs qui les ont précédés. La baisse du taux de redoublement a été un indicateur de cette amélioration. Cependant, les RASED ont souffert de réductions de postes beaucoup plus importantes que dans le reste de l’éducation nationale et l’atout qu’ils constituent pour la réussite scolaire de tous les élèves a été fragilisé.

A présent, il nous appartient donc de nous donner pleinement les moyens de renouer avec une ambition qui fasse des RASED le vecteur de la réussite éducative de l’ensemble des élèves. Les moyens devront être adaptés aux situations locales. A cet égard, je crois fondamentalement à la complémentarité des RASED et du programme « plus de maîtres que de classes ». Les zones d’éducation prioritaire et les secteurs ruraux isolés ont vocation à être les premiers bénéficiaires d’une ambition de réussite partagée par tous les acteurs du système éducatif.

M. Jean Germain. - La question des RASED représente un sujet important aux plans tant qualitatif que quantitatif. Sans doute la simplification attendue en matière d’exportations agro-alimentaires pourrait-elle également être demandée à l’éducation nationale.

D’un point de vue qualitatif, le débat n’est pas clos. On souhaite aider en priorité les enfants en difficulté tout en les retirant de la classe, ce qui ne correspond pas au système éducatif inclusif que l’on souhaite mettre en place.

La question des redoublements a été évoquée. J’avoue ma surprise quand j’entends évoquer la possibilité de redoublements en maternelle.

Les retards ont de multiples facteurs, familiaux, médicaux ou tenant encore à des problèmes comme la dyslexie. Ces sujets font débat au sein même des RASED et parmi les enseignants. Il n’y a pas de réponse tranchée quant à une intervention au sein de la classe ou en dehors.

Mon sentiment est que la question des RASED ne concerne pas seulement le rétablissement des moyens.

Mme Marie-France Beaufils. - Je retiens tout particulièrement l’idée qu’il faut disposer d’une meilleure évaluation des RASED. Un des défauts de l’éducation nationale est ce manque d’évaluation, qui conduit parfois à la disparition de dispositif pourtant efficaces.

Certains pays ont choisi de faire porter leurs efforts sur l’école maternelle. Mais une telle pratique existe aussi dans certaines écoles françaises, et ces exemples devraient être mieux connus. Je déplore que les RASED interviennent de moins en moins dans les classes de maternelle, faute de moyens !

Les suppressions de postes ne permettent plus d’accueillir tous les enfants, ce qui pose des difficultés particulières dans certains milieux où la langue française n’est pas pleinement maîtrisée.

Plusieurs questions sont posées : celles des moyens, des formations et des lieux d’intervention. Des villes et des quartiers entiers ont perdu leurs RASED car leur implantation est devenue trop diffuse. On a déshabillé Pierre pour habiller Paul. Par ailleurs, la qualité de l’intervention dépend aussi de la participation d’une équipe complète, ce qui n’est plus le cas quand seul un psychologue scolaire est présent.

La question du regroupement des aides personnalisées a été évoquée. Aujourd’hui la réforme des rythmes scolaires pose de vraies difficultés, y compris pour les collectivités territoriales. Cette proposition méritera d’être examinée en détail.

M. Albéric de Montgolfier. - La poursuite de multiples objectifs dans l’éducation nationale conduit toujours à des créations de postes, qu’il s’agisse des RASED ou de l’accueil des élèves handicapés. Comment y parvenir dans le cadre d’une enveloppe budgétaire contrainte ? En tout cas, j’observe qu’il n’y a pas nécessairement une unanimité du corps enseignant sur la priorité à accorder aux RASED.

M. Claude Haut, rapporteur spécial. - Les difficultés accrues des élèves exigent d’apporter des réponses appropriées. Tel n’est pas le cas quand la moitié des moyens humains en maîtres E et en maîtres G ont été supprimés entre 2008 et 2012. Par ailleurs, la profession doit également s’adapter pour éviter un éparpillement des aides.

Je partage l’observation de Marie-France Beaufils sur l’importance des évaluations, sans lesquelles il sera difficile d’obtenir des postes. Par ailleurs, je prends bonne note que l’aménagement des rythmes scolaires devra être combiné avec une évolution des obligations de service en ce qui concerne le regroupement des heures de travail en dehors de la classe.

En réponse à Albéric de Montgolfier, j’indique qu’il faut bien évidemment respecter la norme d’emplois prévue. Les créations de postes de RASED - à hauteur de 3 000 ou 3 500 - seraient comprises dans une enveloppe de 7 000 postes supplémentaires au cours du quinquennat pour favoriser l’évolution des équipes pédagogiques. Notre rapport ne demande pas de postes supplémentaires, mais souligne que des arbitrages en interne devront conduire à des redéploiements, sans que l’on sache si nous arriverons à atteindre cet objectif pour les RASED.

A l’issue de ce débat, la commission donne acte de leur communication à MM. Thierry Foucaud et Claude Haut, rapporteurs spéciaux et en autorise la publication sous la forme d’un rapport d’information.